改革開放以來我國高職教育政策演進(jìn)分析
每一個社會或國家都利用自身的政策來體現(xiàn)國家與社會的公平,國家與社會則可以通過教育政策的強(qiáng)制性和普遍性“強(qiáng)迫”社會成員接受現(xiàn)行政策所規(guī)定的教育利益分配方式。因此,“高職教育政策能否體現(xiàn)公平”、“高職教育政策是否具有公平性”、“高職教育政策是否能夠保證實(shí)現(xiàn)公平”等問題關(guān)系到受教育個體與高職院校的根本利益。本文以高職教育政策文本為研究對象,將教育政策理解為國家所制定和頒發(fā)的與高職有關(guān)的方針、法律、綱要、決定、通知、規(guī)劃、規(guī)定、意見、辦法、條例、規(guī)程、細(xì)則、紀(jì)要等等各種文件的總稱。
一、高職教育政策提出,高職教育走上探索之路(改革開放后至上世紀(jì)九十年代)
改革開放以來,中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)迎來了春天,社會主義現(xiàn)代化建設(shè)以及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在全國范圍內(nèi)形成了對技術(shù)人才的巨大需求,迅速發(fā)展職業(yè)教育培養(yǎng)技術(shù)人才成為教育領(lǐng)域亟待解決的大事。
(一)職業(yè)教育體系建立
在我國職業(yè)教育發(fā)展的開始階段,相關(guān)教育體制改革方面的政策著眼點(diǎn)在于建立職業(yè)教育體系,這一時期出臺的職業(yè)教育政策主要有:《國務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部、國家計委關(guān)于加速發(fā)展高等教育的報告》(簡稱《報告》)、《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》(簡稱《決定》)。強(qiáng)調(diào)要“初步建立起有中國特色的,從初級到高級、行業(yè)配套、結(jié)構(gòu)合理、形式多樣,又能與其他教育相互溝通、協(xié)調(diào)發(fā)展的職業(yè)技術(shù)教育體系的基本框架”。到上世紀(jì)末,在促進(jìn)高職教育與其他各類教育協(xié)調(diào)發(fā)展方面有了具體的政策規(guī)定,要求“努力建立符合我國國情特點(diǎn)的職前與職后教育培訓(xùn)相互貫通的體系,使初等、中等和高等職業(yè)教育與培訓(xùn)相互銜接,并與普通教育、成人教育相互溝通、協(xié)調(diào)發(fā)展”,提出“職業(yè)技術(shù)學(xué)院(或職業(yè)學(xué)院)畢業(yè)生經(jīng)過一定選拔程序可以進(jìn)入本科高等學(xué)校繼續(xù)學(xué)習(xí)”等［1］。當(dāng)時提出和鼓勵發(fā)展高等職業(yè)教育,主要是由于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。由此也可以看出,我國高職教育起步較晚。
(二)辦學(xué)形式與招生方式
明確政策對高職教育的辦學(xué)形式進(jìn)行了規(guī)定。《報告》要求:“積極提倡大城市、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的中等城市和大企業(yè)舉辦短期職業(yè)大學(xué)。”《決定》規(guī)定:“以中等職業(yè)技術(shù)教育為重點(diǎn),……同時積極發(fā)展高等職業(yè)技術(shù)院校。”“高中畢業(yè)生一部分升入普通大學(xué),一部分接受高等職業(yè)技術(shù)教育。”《決定》指出我國高職教育的生源主要來自于高中畢業(yè)生,暗示出高職教育的招生方式同樣是通過高考錄取,高中畢業(yè)生以高考成績分流為普通大學(xué)和職業(yè)院校學(xué)生,這種招生方式一直延續(xù)至今。
國家出臺政策積極發(fā)展高職教育是我國教育領(lǐng)域主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展需要的結(jié)果。以短期職業(yè)大學(xué)和高等專科學(xué)校為主要形式的高職教育經(jīng)過十幾年的發(fā)展具有了一定的規(guī)模,在不斷的嘗試、探索與經(jīng)驗(yàn)積累過程中,教育政策逐漸從對高職教育的宏觀指導(dǎo)轉(zhuǎn)向?qū)ζ漕I(lǐng)導(dǎo)體制、辦學(xué)模式、專業(yè)設(shè)置等基本問題的關(guān)注,為今后高職教育政策的調(diào)整與改革提供了有益的嘗試。
二、高職教育政策繁榮,高職教育改革盛行(上世紀(jì)九十年代中期至本世紀(jì)初)
九十年代是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)非常關(guān)鍵的十年。隨著中國社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐加大,高職人才在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的貢獻(xiàn)日益顯著,社會對高級技術(shù)人才的需求也日益增大,積極發(fā)展高等職業(yè)教育成為實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的一項(xiàng)具有戰(zhàn)略意義的基礎(chǔ)建設(shè)。但是我國的職業(yè)技術(shù)教育無論規(guī)模、規(guī)格和質(zhì)量都還不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展的需要,在整個教育事業(yè)中仍然是薄弱環(huán)節(jié)。為了加快培養(yǎng)面向基層,面向生產(chǎn)、服務(wù)和管理第一線職業(yè)崗位的實(shí)用型、技能型專門人才的速度,緩解應(yīng)屆高中畢業(yè)生的升學(xué)壓力,以多種形式、多種途徑和多種機(jī)制發(fā)展高等職業(yè)技術(shù)教育,高職教育進(jìn)入了火熱的改革階段。
這一時期出臺的主要政策有:《關(guān)于加強(qiáng)普通高等專科教育工作的意見》、《國務(wù)院關(guān)于<中國教育改革和發(fā)展綱要>的實(shí)施意見》、《關(guān)于推動職業(yè)大學(xué)改革與建設(shè)的幾點(diǎn)意見》、《中華人民共和國職業(yè)教育法》、《關(guān)于實(shí)施<職業(yè)教育法>加快發(fā)展職業(yè)教育的若干意見》)、《面向二十一世紀(jì)深化職業(yè)教育教學(xué)改革的原則意見》、《試行按新的管理模式和運(yùn)行機(jī)制舉辦高等職業(yè)技術(shù)教育的實(shí)施意見》、《關(guān)于加強(qiáng)高職高專教育人才培養(yǎng)工作的意見》、《國務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》等。這一時期高職教育政策文本繁榮,對高職教育的指導(dǎo)作用更為顯著,進(jìn)一步擴(kuò)大省級政府對發(fā)展高等教育的決策權(quán)和統(tǒng)籌權(quán),對高職教育的管理機(jī)制、人才培養(yǎng)模式、招生就業(yè)、師資建設(shè)、教學(xué)管理等具體環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)定,比較明確地回答了高職教育發(fā)展中的一系列重大問題,促使高等職業(yè)教育真正進(jìn)入迅速發(fā)展的時期。
(一)進(jìn)一步明確高職任務(wù)
這一階段的高職教育政策進(jìn)一步明確了高職教育的任務(wù),對高職教育展開積極探索,進(jìn)一步研究高等職業(yè)教育的內(nèi)涵和特點(diǎn),以現(xiàn)有高等學(xué)校為基礎(chǔ)針對出現(xiàn)問題進(jìn)行調(diào)整與改革。1999年6月,《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》進(jìn)一步指出:“高等職業(yè)教育是高等教育的重要組成部分。要大力發(fā)展高等職業(yè)教育,培養(yǎng)一大批具有必要的理論知識和較強(qiáng)的實(shí)踐能力,生產(chǎn)、建設(shè)、管理、服務(wù)第一線和農(nóng)村急需的專門人才。”［2］以培養(yǎng)學(xué)生的技術(shù)應(yīng)用能力為目標(biāo)從崗位實(shí)際需求進(jìn)行專業(yè)建設(shè)和課程建設(shè),設(shè)計學(xué)生的知識、能力、素質(zhì)結(jié)構(gòu)和培養(yǎng)方案,大力建設(shè)雙師型教師隊伍等等。注重崗位適應(yīng)性是本階段高職教育政策導(dǎo)向的一大特色。
(二)從“三改一補(bǔ)”到“三不一高”
為了擴(kuò)充高職規(guī)模,吸取其他高等學(xué)校的教育資源轉(zhuǎn)入高職教育領(lǐng)域,上世紀(jì)90年代中后期政府提出“三改一補(bǔ)”政策。其主要內(nèi)容是:通過現(xiàn)有的職業(yè)大學(xué)、部分高等專科學(xué)校和獨(dú)立設(shè)置的成人高校改革辦學(xué)模式、調(diào)整培養(yǎng)目標(biāo)來發(fā)展高職,但仍不滿足時,經(jīng)批準(zhǔn)可利用少數(shù)具備條件的重點(diǎn)中等專業(yè)學(xué)校改制或舉辦高職班等方式作為補(bǔ)充［3］。但由于轉(zhuǎn)入高職教育行列的多為普通專科學(xué)校和成人高等學(xué)校,習(xí)慣于傳統(tǒng)學(xué)科教育的教學(xué)模式,在教育觀念、培養(yǎng)目標(biāo)、教學(xué)模式、師資力量、課程教材、實(shí)踐條件等方面根本滿足不了技術(shù)應(yīng)用性人才培養(yǎng)的需要,教育質(zhì)量嚴(yán)重滑坡,畢業(yè)生就業(yè)艱難,并沒有為高職教育帶來太多驚喜。
1999年教育部出臺《關(guān)于試行按新的管理模式和運(yùn)行機(jī)制舉辦高等職業(yè)技術(shù)教育的實(shí)施意見》,提出對高職畢業(yè)生不包分配,不發(fā)教育部印制的畢業(yè)證內(nèi)芯,不發(fā)普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)派遣報到證,教育事業(yè)費(fèi)以學(xué)生繳費(fèi)為主,省級財政補(bǔ)貼為輔,即“三不一高”。“三不一高”政策使得高職院校發(fā)展難上加難。面對剛剛出土的高職教育,政策沒有想盡辦法大力扶持,而是讓其擔(dān)當(dāng)了沖破中國千百年來傳統(tǒng)習(xí)慣勢力的重任,無異于為想進(jìn)入高職大門的學(xué)生豎起了藩籬,也使得高職院校發(fā)展舉步維艱。
(三)經(jīng)費(fèi)投入政策
以學(xué)費(fèi)為主高職教育的經(jīng)費(fèi)政策直接關(guān)系到高職教育的發(fā)展速度與發(fā)展水平。最初,國家對高職教育的經(jīng)費(fèi)渠道和使用等并沒有給出具體政策,一般都沿用學(xué)校改制前的經(jīng)費(fèi)政策。到1999年,國家規(guī)定高職“教育事業(yè)費(fèi)以學(xué)生繳費(fèi)為主,政府補(bǔ)貼為輔”,但由于高職教育的管理職責(zé)主要在地方政府,地方經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼也主要以當(dāng)?shù)卣慕?jīng)費(fèi)補(bǔ)貼為主,而且政府補(bǔ)貼程度也隨著各省(直轄市、自治區(qū))的政策不同而大不相同。因此事實(shí)上高職院校經(jīng)費(fèi)來源絕大多數(shù)以“學(xué)費(fèi)為主”。高職教育經(jīng)費(fèi)投入政策的另一個重要特點(diǎn)就是扶優(yōu)罰劣,對普通高職院校經(jīng)費(fèi)投入保守,另一方面又以“中央財政專項(xiàng)資金”方式推動部分高職院校優(yōu)先發(fā)展。如國家示范性高職院校建設(shè)以及示范性實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)都撥有專項(xiàng)資金扶持發(fā)展,而對于辦學(xué)水平差的院校則限制招生,縮減經(jīng)費(fèi)。
三、高職教育政策趨于穩(wěn)定,高職教育關(guān)注內(nèi)涵建設(shè)(本世紀(jì)初至今)
20世紀(jì)90年代中期以來,高職教育在大發(fā)展的同時暴露出了一些亟待解決的問題。如高職院校存在定位不準(zhǔn)的問題,傾向?qū)W科型教育,沿用本科的教學(xué)模式、教學(xué)計劃和課程體系,甚至盲目追求“專升本”升學(xué)率,使高職畢業(yè)生就業(yè)困難,致使高職院校的就業(yè)問題成為現(xiàn)階段整個高等教育就業(yè)工作中最為突出的問題。高職教育在與社會需求的反復(fù)磨合中逐漸總結(jié)了自身的問題與經(jīng)驗(yàn),進(jìn)一步明確了高職教育的社會適應(yīng)性與根本任務(wù),高職教育政策在經(jīng)歷了提出、探索、調(diào)整、改革等多個回合之后從本世紀(jì)初開始逐漸趨于理性與穩(wěn)定,更加關(guān)注高職教育人才培養(yǎng)的質(zhì)量,強(qiáng)調(diào)高職教育的內(nèi)涵建設(shè)。
這一階段主要的政策文本有:《關(guān)于加強(qiáng)高職高專教育人才培養(yǎng)工作的意見》、《國務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》(簡稱《決定》)、《關(guān)于加強(qiáng)高職(高專)院校師資隊伍建設(shè)的意見》、《教育部等七部門關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)職業(yè)教育工作的若干意見》、《教育部、財政部關(guān)于實(shí)施國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計劃加快高等職業(yè)教育改革與發(fā)展的意見》、《教育部關(guān)于全面提高高等職業(yè)院校教學(xué)質(zhì)量的若干意見》(簡稱16號文件)、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高技能人才工作的意見》(簡稱《意見》)這些政策文件的頒布標(biāo)志著我國高職教育發(fā)展加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)、提高教育質(zhì)量的新階段的正式到來。我們對這些政策進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)本階段教育政策轉(zhuǎn)向高職院校內(nèi)涵建設(shè),其高職教育的根本目的是培養(yǎng)切實(shí)適應(yīng)崗位需求的人才;高職教育的建設(shè)思路為明確人才培養(yǎng)目標(biāo),轉(zhuǎn)變?nèi)瞬排囵B(yǎng)模式,提高教育質(zhì)量;基本方法是以示范院校建設(shè)帶動高職教育全面提升。
(一)明確人才培養(yǎng)目標(biāo),以就業(yè)為導(dǎo)向培養(yǎng)適應(yīng)崗位需求的高技能人才
隨著《意見》的公布以及各項(xiàng)配套措施的制定和落實(shí),使高技能人才的指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、基本任務(wù)、培養(yǎng)措施、保障措施等方面都作了明確具體的規(guī)定,為高技能人才培養(yǎng)確立了培養(yǎng)方案,具有積極的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義,更適合高技能人才培養(yǎng)和發(fā)展的機(jī)制、體制以及社會導(dǎo)向?qū)⒅鸩叫纬伞?6號文件進(jìn)一步明確指出“以服務(wù)為宗旨,以就業(yè)為導(dǎo)向,走產(chǎn)學(xué)結(jié)合發(fā)展道路,為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)培養(yǎng)千百萬高素質(zhì)技能型專門人才”,“培養(yǎng)學(xué)生的社會適應(yīng)性,教育學(xué)生樹立終身學(xué)習(xí)理念,提高學(xué)習(xí)能力,學(xué)會交流溝通和團(tuán)隊協(xié)作,提高學(xué)生的實(shí)踐能力、創(chuàng)造能力、就業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)能力,培養(yǎng)德智體美全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人。”
(二)改革人才培養(yǎng)模式,強(qiáng)調(diào)技能訓(xùn)練指導(dǎo)高職教育,全面提高教學(xué)質(zhì)量以就業(yè)為導(dǎo)向
加強(qiáng)學(xué)生技能訓(xùn)練是教育政策極為關(guān)注的重要內(nèi)容。在人才培養(yǎng)模式上,有關(guān)政策也明確提出了具體要求:2005年《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》明確指出“加強(qiáng)職業(yè)院校學(xué)生實(shí)踐能力和職業(yè)技能的培養(yǎng)”,要“大力推行工學(xué)結(jié)合、校企合作的培養(yǎng)模式”,規(guī)定“高等職業(yè)院校學(xué)生實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)時間不少于半年”,“與企業(yè)緊密聯(lián)系,加強(qiáng)學(xué)生的生產(chǎn)實(shí)習(xí)和社會實(shí)踐,改革以學(xué)校和課堂為中心的傳統(tǒng)人才培養(yǎng)模式”,“中央財政職業(yè)教育專項(xiàng)資金,以獎勵等方式支持市場需求大、機(jī)制靈活、效益突出的實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)。”16號文件中也強(qiáng)調(diào)要“積極推行訂單培養(yǎng),探索工學(xué)交替、任務(wù)驅(qū)動、項(xiàng)目導(dǎo)向、頂崗實(shí)習(xí)等有利于增強(qiáng)學(xué)生能力的教學(xué)模式”;“把工學(xué)結(jié)合作為高等職業(yè)教育人才培養(yǎng)模式改革的重要切入點(diǎn),帶動專業(yè)調(diào)整與建設(shè),引導(dǎo)課程設(shè)置、教學(xué)內(nèi)容和教學(xué)方法改革”,“高等職業(yè)院校要保證在校生至少有半年時間到企業(yè)等用人單位頂崗實(shí)習(xí)。”
(三)大力推進(jìn)示范性高職院校建設(shè),帶動高職教育質(zhì)量提升
早在上世紀(jì)九十年代就提出了示范院校建設(shè)的政策。1995年,原國家教委發(fā)布《關(guān)于開展建設(shè)示范性職業(yè)大學(xué)工作的通知》,提出“在專業(yè)改革的基礎(chǔ)上建設(shè)一批示范性學(xué)校,逐步帶動職業(yè)大學(xué)總體辦學(xué)水平的提高,促進(jìn)職業(yè)大學(xué)的健康發(fā)展”。1999年的《教育振興行動計劃》中進(jìn)一步提出:“挑選30所現(xiàn)有學(xué)校建設(shè)示范性職業(yè)技術(shù)學(xué)院。”［2］2005年《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》提出建立“100所示范性高等職業(yè)院校。大力提升這些學(xué)校培養(yǎng)高素質(zhì)技能型人才的能力,促進(jìn)它們在深化改革、創(chuàng)新體制和機(jī)制中起到示范作用,帶動全國職業(yè)院校辦出特色,提高水平。”2006年,教育部、財政部聯(lián)合啟動了“國家示范性高職院校建設(shè)計劃”,這項(xiàng)計劃旨在建成一批我國乃至世界先進(jìn)水平的高職院校,通過實(shí)施國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計劃,使示范院校在辦學(xué)實(shí)力、教學(xué)質(zhì)量、管理水平、辦學(xué)效益和輻射能力等方面有較大提高,帶動高等職業(yè)教育加快改革與發(fā)展,逐步形成結(jié)構(gòu)合理、功能完善、質(zhì)量優(yōu)良的高等職業(yè)教育體系,更好地為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展服務(wù)。
“示范性高職院校建設(shè)”政策出臺加大了高職院校兩極分化。該政策體現(xiàn)了政府“扶強(qiáng)不扶弱”的思想。這一政策的目的是使一部分發(fā)展水平較好的高職院校率先發(fā)展起來,從而帶動其他院校的發(fā)展。示范性高職院校建設(shè)作為近十年來高等職業(yè)教育發(fā)展中的重大策略,對高等職業(yè)教育改革和發(fā)展起到了積極的作用,但此舉似乎也存在著一定的負(fù)面影響。示范性高職院校建設(shè)加大了高職院校的兩極分化。因?yàn)槟苋脒x“示范校”的學(xué)校畢竟只是少數(shù),即使在“十一五”期間建設(shè)100所示范性高職院校,也只占到全部高職高專院校的十幾分之一。國家和地方對這些少數(shù)的“示范校”加大投入,在各種政策上給予傾斜,而同時更多的高職院校被忽視、受冷落,兩極分化在所難免。另一方面,由于政策環(huán)境、地域環(huán)境、辦學(xué)條件、經(jīng)費(fèi)投入等方面示范與非示范存在很大差別,其示范作用有限。
四、結(jié)語
教育政策的制定實(shí)際上就是代表政府行使權(quán)力的教育決策主體的價值選擇。一項(xiàng)教育政策的出臺必然面臨如公平與效率、長遠(yuǎn)收益和眼前利益等諸多矛盾,因此,政策問題其實(shí)就是價值問題。政策的制定過程其實(shí)就是決策主體價值尋求、價值選擇和價值實(shí)現(xiàn)、價值創(chuàng)造、價值分配的過程,是價值矛盾斗爭和抉擇的過程。教育決策主體的價值是一個復(fù)雜的價值體系,由表及里地反映在主體的元價值、隱價值和顯價值之中。而在教育政策的實(shí)施過程中,由于缺乏相應(yīng)的配套措施或具體的工作安排與指導(dǎo),使得某些政策內(nèi)容僅僅是一些文字,并沒有獲得很好的回應(yīng)與實(shí)施。正如潘懋元所指出的:“現(xiàn)在某些政策措施與戰(zhàn)略方針不配套,不是戰(zhàn)略方針指導(dǎo)政策措施,而是政策措施阻礙戰(zhàn)略方針的實(shí)現(xiàn)。”［4］我們也必須承認(rèn),高等職業(yè)教育在政策中失寵有高職院校自身的責(zé)任。多數(shù)高職院校的教育質(zhì)量還不能令人滿意,學(xué)校專業(yè)結(jié)構(gòu)與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)、行業(yè)人才需求結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào),實(shí)訓(xùn)設(shè)備、實(shí)訓(xùn)條件差,教學(xué)活動重理論輕實(shí)踐,學(xué)生就業(yè)率偏低等等,內(nèi)在素質(zhì)低下導(dǎo)致教育政策對其一定程度的失望,“效益最大化”的潛在意識使得教育政策更加愿意傾向于教學(xué)質(zhì)量較高的本科教育,從而造成了教育政策不愿關(guān)懷高職領(lǐng)域的局面。但隨著高職教育日益顯示出社會重要性,高職教育正逐漸成為教育政策的寵兒。我們有理由相信,在高職教育關(guān)注內(nèi)涵、不斷優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制的今天,必定會在肥沃的政策土壤中迎來更加和諧美好的明天。
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來源：高等職業(yè)教育研究所
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